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VENAS ABIERTAS DE LAS PROVINCIAS ARGENTINAS
El Federalismo Argentino es un sistema que todavía tiene mucho por delante para lograr que se acepten los términos de la Constitución Nacional, y que sea Equitativo y Solidario y sobretodo “objetivo” para neutralizar los términos de “premio y castigo” que la autoridad central utiliza para lograr fidelidades.
La República Argentina es un Estado Federal constituido por veintitrés provincias y una ciudad autónoma. Cada provincia tiene competencias legislativas en los términos que establecen sus respectivas constituciones.
El Federalismo se concibe como una descentralización tanto en términos político-administrativos como fiscales. Las provincias argentinas detentan una autonomía que han preservado desde los albores de la Patria y a la vez, la autoridad presidencial ha conservado los señoríos que le fueran otorgado en la segunda mitad del siglo XIX y así están las cosas.
El país tiene un fuerte sistema presidencial que coexiste con provincias federales, no se excluyen entre sí, pero no se ha podido dar Equidad a este sistema. Lo cierto que el tesoro del gobierno central crece mientras las de las provincias y sus municipios se achican, generando de este modo una humillante dependencia. Hay mucho por delante para hacer.
El poder ejecutivo de cada provincia lo ejerce el gobernador, quién debe hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación, de ahí que la Constitución Nacional se refiera a ellos como agentes naturales del gobierno federal.
“Ley-Convenio de Coparticipación Federal de Impuestos”
Por más que la Constitución lo mande, seguramente se seguirán aprobando los regímenes fiscales complementarios y solamente podemos desear que incluyan criterios objetivos, equitativos y solidarios consagrados en la Constitución Nacional, y que agreguen el Principio de subsidiariedad.
Al no haber mandato de la Constitución Nacional, se trata de acuerdos simples que no fijan criterios de reparto, lo que perjudica a las provincias.
El Principio de subsidiariedad
“El principio de subsidiariedad protege a las personas de los abusos de las instancias sociales superiores y las insta a ayudarlas a desarrollar sus tareas. Ese principio se impone porque toda persona, toda familia y todo grupo tiene algo de original que ofrecer a la comunidad y también impone al Estado abstenerse de cuanto limite el espacio vital de la sociedad que no debe ser suplantado.”
“Con el principio de subsidiariedad contrastan las formas de centralización, de burocratización, de asistencialismo, de presencia injustificada y excesiva del Estado y del aparato público” Esto proviene del “Compendio de la Doctrina Social de la Iglesia”, que la legislación argentina ha recogido.
La actual coyuntura
La nación gira fondos a las provincias sin sujetarse a reglas objetivas y da un amplio margen de maniobra al presidente para conseguir apoyos políticos. La masa coparticipable se encuentra disminuida por una elevada cantidad de asignaciones específicas vigentes.
Los conflictos frecuentes son entre las provincias más desarrolladas y las más pobres ya que tenemos un país con grandes diferencias en el ingreso “per cápita”. Por lo tanto, un modelo distinto de reparto debe buscar la calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
La Constitución de 1853 dispuso que el gobierno federal se financie con los derechos de importación y exportación y las tarifas de aduana. Pero a esto se agregaron recursos que hasta entonces eran provinciales como Impuestos Internos e Impuesto a los Réditos -hoy ganancias.
Para resguardarlos de la inconstitucionalidad, se dispuso que regían por tiempo determinado y se coparticipaba a las provincias. El régimen de coparticipación, además de aumentar los recursos centrales, desalentaron la recaudación local. De allí, la gran evasión impositiva.
Las provincias gastan de lo que recaudan y la diferencia que necesitan son transferencias del Estado, que se vinculan a los votos que el partido gobernante pueda recibir en el Congreso Nacional, -o sea las más pobladas y no las más necesitadas- obviando el compromiso constitucional de dar oportunidades a todos los habitantes del pueblo argentino.
El Federalismo Provincial
Los gobiernos provinciales son autónomos, descentralizados y fuertes desde el punto de vista político, aunque dependientes y frágiles desde lo económico y con amplias desigualdades entre las provincias. En general esas son las características provinciales: subordinación financiera y desigualdad.
O sea que tenemos descentralización y también tenemos concentración de los recursos. En realidad, la Federalización se realiza históricamente para mantener unidos a los territorios provinciales y se utiliza por los políticos para “disciplinar” a los gobernadores, sin buscar resultados de equidad o de justicia distributiva, sino de fijar reglas.
Población y capacidad productiva concentrada en el conurbano bonaerense y pampa húmeda, con desigualdad interprovincial nos da “un país federal con injusticia social”.
Por otra parte, el gasto público está descentralizado, pero al estar los ingresos tributarios “concentrados” al más alto nivel del gobierno federal la gestión provincial se vuelve difícil. No obstante, los gastos provinciales son de alto impacto por su visibilidad: Educación, Cultura, Ciencia y Técnica; Salud, Previsión Social, Promoción y Asistencia Social y Vivienda.
El Proceso Histórico habla por sí mismo
Las provincias, se dividían entre aquellas que pretendían procesos centralizadores y las que querían descentralizar el poder. Con dos diseños posibles: el Unitario y el Federal.
El diseño unitario aparecía como solución institucional para la política porteña que pretendía controlar el comercio y los recursos económicos. Por su parte, las provincias se inclinaban por el Sistema Federal, esperaban autonomía local y la posibilidad de participar del proceso de toma de decisiones en el ámbito nacional.
Entre 1810 y 1830 existieron varios gobiernos centrales en Buenos Aires, que no lograron permanecer: la Primera Junta, luego la Junta Grande; el Primer y el Segundo Triunvirato -1812-1814; luego el Directorio -1814-1820-, y la Presidencia de Bernandino Rivadavia en 1826-1827. Esta suerte de “Estado provisorio permanente”, reflejaba el carácter centralizador de Buenos Aires que impedía toda alternativa.
En este contexto, fue suscripto el Pacto Federal de 1831, por Santa Fe, Corrientes, Salta, Jujuy, Santiago del Estero, Catamarca, Córdoba, La Rioja, San Juan, San Luis, Mendoza y Tucumán y Entre Ríos. Una de las cláusulas preveía el llamado a un Congreso Nacional.
Buenos Aires en el Río de la Plata tenía garantizado el comercio, los recursos aduaneros y de la navegación interior y en el gobierno de Juan Manuel de Rosas, centralizaría las cuestiones militares y las relaciones exteriores hasta su caída en 1852.
Las provincias acordaron en 1853 la reunión de un Congreso Constituyente a reunirse en Santa Fe y sancionaron la Constitución de la Confederación Argentina sin la concurrencia de Buenos Aires. Tomaron el modelo presidencialista y federal de los norteamericanos y también la prédica de Juan Bautista Alberdi.
Así, lograron un “Federalismo Unitario”, sin desconocer la potestad de las provincias junto a un poder central que conduzca la vida nacional al que dieron competencias excesivas.
Las provincias ganaron la Batalla de Cepeda en 1859, y forzaron la reunificación con Buenos Aires suscribiendo el Pacto de San José de Flores por medio del cual Buenos Aires pasaría a integrar la Confederación Argentina.
En 1860, se llevó a cabo una trascendental revisión y complementación del texto de 1853 por la que, entre otras cosas, se dispuso que se utilizara la denominación “Constitución de la Nación Argentina”.
En 1862 tuvo lugar la Batalla de Pavón, donde esta vez los porteños, al mando del general Mitre, vencieron. De esta forma, Mitre se transformó en presidente de la nación unificada, aunque todavía no controlaba la ciudad de Buenos Aires que detentaba los derechos aduaneros y dependía de la provincia homónima, hasta que pudo apoderarse de la misma.
Desde 1862 hasta el regreso a la democracia en 1983, se avanza sobre el Federalismo Provincial. Los mayores recursos económico-financieros del gobierno central y el fuerte presidencialismo, los recurrentes gobiernos “de facto” que se sucedieron desde 1930 hasta 1976 terminaron con las autonomías provinciales y los gobiernos democráticos en todas las provincias.
El sistema de la coparticipación, creado en 1935, no fue muy federal que digamos ya que los porcentajes favorecían siempre al Estado nacional.
A partir del restablecimiento democrático de 1983, se produjo un ejercicio de las autonomías provinciales y se impulsó la sanción de la ley 23.548 de coparticipación impositiva, que ocasionó por primera vez, una distribución primaria donde la mayor parte de los recursos correspondía a las provincias y no al gobierno central; y también se promovió la reforma constitucional de 1994.
Sistema Federal en la Constitución Argentina
El artículo 1º de la Constitución establece que la Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal.
La norma fundamental decreta que las provincias tienen poderes ilimitados, y que la administración federal ejercita los poderes delegados en forma expresa o implícita, siendo, por tanto, poderes limitados.
En función de lo dicho, resta aclarar que las provincias no pueden invadir los ámbitos de competencia federal ni derogar las fuentes normativas federales con un nivel jerárquico superior a las provinciales.
Ahora bien, tal como hemos visto, el federalismo argentino plasmado en la Constitución de 1853/60 tiene como principales protagonistas al Estado nacional y a las provincias.
Luego de la reforma de 1994, el artículo 123 clarificó la condición de los Municipios en tanto sujetos participantes de la relación federal, a través de la provincia de la que forman parte, consagrándose el principio de subsidiariedad tan directamente vinculado y relacionado con la descentralización del poder.
El artículo 123 declara que “cada provincia dicta su propia constitución, la autonomía es: Institucional: la potestad de los municipios de dictar su propia Carta Fundamental; Política: la capacidad de nominar a sus autoridades; Administrativa: la autorización para gestionar y organizar servicios y obras locales; y Económico-financiera: diseñar su modelo rentístico, administrar presupuestos y recursos propios y su inversión.
Mendoza, Santa Fe y Buenos Aires aún no reconocen la autonomía institucional de sus municipios, es decir, no acatan el mandato constitucional.
Por otra parte, de las veinte provincias que reconocen la autonomía municipal, cuatro de ellas -Neuquén, Salta, Chubut y Tucumán- condicionan el poder constituyente local al contralor del poder legislativo provincial; otras establecen que la organización del Régimen Municipal será dictada por leyes provinciales.
Colofón
Históricamente el avance del poder central sobre los recursos provinciales fue una constante, aunque curiosamente la mayoría de los presidentes de la Nación fueron oriundos del interior del país. Por otra parte, los sucesivos gobiernos militares, dejaron sin vida democrática a la República y las provincias fueron olvidadas. Cuando hablamos de “Federalismo” nos resuena todo esto.
Es una burla constante de todos los gobiernos esta coparticipación criticada y cuestionable, que debiera ser un Convenio serio y objetivo tal como lo exige nuestra Constitución Nacional. Pero no se consigue hacer, es demasiado útil para “disciplinar”.
Para este tema las provincias han generado una “deuda país” y va creciendo una urgente necesidad de restaurar derechos porque ya hay demasiadas heridas a flor de piel.